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立宪政体,五大国家的比较研究

发布时间:2019-10-09 14:27编辑:使馆/办事处浏览(61)

    进入专题: 宪政  

    1882年2月,伊藤博文到欧洲考察各国宪法,基本原则就是必须以宪法钦定和确保皇权。立宪改进党主张维护皇室的尊荣,岩仓、三条、伊藤等掌权的官员的意思更是要以维护皇权为前提的立宪。所以,当时法国式的国民议会宪法没有被采用,英国式的君主立宪制也没有被采用,而德国式的立宪让伊藤等很感兴趣。

    陈弘毅 (进入专栏)  

    英国通过1832年的议会改革让中产阶级获得了选举权和被选举权,到了1882年的时候,英国的民主政治已经发展到更高的一个阶段,此时的英国王室已经几乎没有什么特权。这样的君主立宪政体自然不会被以维护天皇大权为原则的明治政府采用。

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    德国奥地利等国家的共和政治发展比英国、法国都要晚,皇权色彩比较浓厚,其政体是皇权和民主议会结合起来的宪政,符合当时的日本国情,受到伊藤等的重视,而决定借鉴德国宪法。

      

    以伊藤等人的民主素养来说,他们自然清楚国民议会政体比皇权统摄的宪政要更加的民主。但是,当时日本的几种情况迫使伊藤等人只能采用维护天皇大权的宪政。首先,明治天皇与伊藤等官员的关系非常亲密。在倒幕过程中,正是因为与天皇的合作,这些中下级武士才推翻了幕府统治,一步登天,执掌了国家政权。之后,在一系列的维新改革中,他们得到了皇室的完全支持,利用天皇对全日本人民的影响,他们的维新改革才能冲破一切反对势力的干扰而顺利进行。在1873年的留守派与外游派的争权中,天皇支持了岩仓伊藤等外游派。另外,新统一的日本的稳定发展,的确需要天皇来平衡调节局面。综合这些因素,采用皇权色彩比较浓厚的宪政,的确符合当时日本的时代要求,既能满足人民的政治需要,也能维护各种秩序的正常运行,即使有不足的地方,可以留到以后随着时代的发展逐步解决。

      引 言

    1885年12月,持续了14年的太政官中央行政机构被废止,改为内阁制。在众多官员的支持下,经天皇同意,伊藤出任首届内阁总理大臣。同时,为了维护皇权,设立了不受内阁节制的内大臣,由三条担任。设立了协助天皇审议宪法的枢密院,内大臣与枢密院都是以维护天皇而设立的特殊机构。

      

    1887年6月,宪法起草完毕。1888年4月,伊藤辞去内阁总理大臣的职务,专任枢密院院长,开设立宪会议,审议宪法及相关法律。同年6月,明治天皇设卧榻于制宪会议,亲自审议宪法,体现“钦定”。

      宪政主义原为西方现代文明的产物,它既是一门学说,也是一种政治和法律的实践。它包含以下7个元素:法治、权力分立、权力互相制衡、公民权利和自由的保障、成文宪法、政府行为能受到违宪审查、政权依据宪法性规范和平交接[新葡京官网,59]。在上两个世纪,宪政主义传遍世界每一角落,在此本文旨在研究并反思宪政主义或与其相关的政治体制在亚洲的起源与发展,尤其专注于中国、印度、朝鲜半岛、日本与印尼。笔者通过回顾这些国家的宪制发展道路,探讨在西方始创的宪政模式是否普遍适用于其他地区,并讨论是否如同有人主张亚洲具有其独特的人权价值观一样,亚洲也具其特殊的宪政模式或政治体制。

    1889年2月11日,举行了盛大的宪法颁布仪式。枢密院议长伊藤将宪法递交给内大臣三条,三条转呈天皇。天皇宣读了《发布宪法敕语》,把宪法下赐给当任首相黑田清隆,演奏国歌“君之代”,放礼炮鸣贺。之后,《大日本帝国宪法》、《皇室典范》、《议院法》、《贵族院令》、《众议院议员选举法》、《会计法》等一系列的宪法法律正式问世。

      西方宪政主义的理论和实践移植到亚洲的过程,在某些情况下是由于殖民化(如印度),在某些情况下是因为遭遇西方挑战后,为追求现代化而自愿自觉地引进或模仿(如中国、日本)西方宪政模式。在所研究的案例中,有些国家虽在宣告独立时引进了带有西方自由主义和民主倾向的宪法,但其后执政者却无视宪政主义的要求,实施威权统治(如韩国、印尼)。当然,这些威权主义政体均未能持续,逐渐让步给民主宪政(如韩国、中国台湾地区、印尼)。也有一些国家,西方宪政理想与体制成功地融入了本土文化和环境,造就了稳定的管治模式(如印度、战后日本)。还有一些国家,列宁——斯大林式的宪法被引进后,稳固地保留下来,由共产党领导的社会主义政体仍然健在(如中国大陆、朝鲜)。本文建基于对五个主要亚洲国家:中国(包括台湾地区)、日本、南北韩(北部的朝鲜民主主义共和国和南部的大韩民国)、印尼和印度的宪制发展道路作为个案的研究。选择这些国家的原因,一是在于它们代表了不同脉络的的亚洲传统和文化、亚洲国家中的不同现代化轨迹、不同的经济发展水平;二是在于它们在亚洲地区(中东地区除外)享有文化、经济或政治上的重要性或影响力。例如中国,它是当今世界人口最多的国家,亦是崛起中的经济超级大国;日本在亚洲地区,在经济、科技方面最为先进;印尼、印度从疆域、人口或经济规模上说,分别是东南亚和南亚的最大两国;最后,朝鲜半岛的南北韩是分裂国家中的重要个案,其中,韩国更是成功地走出了朝鲜战争造成的破坏与贫困,成为亚洲的经济与文化大国。

    非常有必要在这里罗列介绍一下这部宪法,共7章76条。

      

    第一章,确定天皇大权,规定,日本帝国由天皇统治,皇位由男性子孙继承;天皇神圣不可侵犯;天皇乃国家元首,总揽统治权,并依据宪法规定行使之;统治权包括议会协赞下的立法权、召集解散议会权、议会闭会期间代替法律的紧急敕令发布权、命令政府发布政令之权但是不得以命令更改法律、官吏的任命权和官吏薪俸的决定权、对陆海军的统治权、常备军的编制权、宣战及媾和缔约权、戒严的宣布权、封爵授勋权、实行大赦、特赦及减刑和复权的命令权、设置摄政权等。

      一、日本的案例

    第二章,规定人民的权利与义务。日本国民都可被任用为官吏或担任其他公职;负有服兵役和纳税的义务;享有居住及迁徙自由;享有言论、著作、出版、集会及结社的自由;宗教信仰自由;非依据法律,不得逮捕、监禁、审问及处罚,不得剥夺法律规定的审判之权;不得侵入及搜查其住宅,不得侵犯其通信之秘密,不得侵犯其所有权,因公益而有必要处罚时,应按法律规定进行;臣民的请愿应遵守相应礼节,按规定进行;在战时或国家发生事变情况下,上述各项规定不得防碍天皇施行大权。

      

    第三章,规定了议会的构成和权限。议会由贵族院和众议院组成;贵族院依照《贵族院令》的规定,由皇族、华族及敕任议员组成;众议院按照《选举法》的规定,由公选的议员组成;凡立法须经议会协赞;两议院议决政府提出的法案并可以分别提出法案;在两议院其中之一遭否定之法案或虽经政府提出但被议会否决之议案不得在同届国会会期内重新提出;议会每年举行为期3个月的会议,在临时紧急场合下,召集临时会议;众议院解散时,贵族院同时休会;两议院出席议员未超过1/3时,不得议事并做出决议;两议院议事须获半数同意为通过,票数相同之时,以议长的决定为准;两议院会议公开,但可依据政府的要求或议院的决定,举行秘密会议;两议院可分别向天皇上奏;两议院可接受臣民的请愿书;两议院可依据宪法及《议会法》并根据需要确定各种规则;议员在议会发表的意见及表决,不负院外之责,但自行以演说、刊行笔记及其他方法公布其言论者须受处罚;除现行犯罪或涉及内乱外患之外,举行会议期间未经议会同意,不得逮捕议员;国务大臣或政府委员可随时出席议院的会议并发表言论。

      欧洲人于十六世纪初首次来到日本,当中包括基督教(天主教)传教士,但他们在十七世纪被驱逐出境,而当地基督徒也受到了迫害。在德川幕府统治期间(1603~1868),日本采取锁国政策,直至1853年美国海军军官培里率舰队抵达东京湾后不久,才被迫开放门户[60]。一如邻邦中国,西方列强与日本签订不平等条约,而日本人也像中国人一様开始寻觅足以抵御外敌的富国强兵的良策[1]。

    第四章,关于国务大臣和枢密院的规定。

      虽然日本天皇的皇位自远古时代起就世袭继承,未曾间断,而不像其他国家那样经历过改朝换代,但国家的统治实权却掌握在摄政的军事领导人(将军)及其政府(幕府)手中(将军之位也按血统世袭;自从十七世纪以来执政的幕府乃由德川家康创立)。日本分为二百多个藩地[1]P238,各有诸候(大名)管治,并由幕府将军监察和掌控。西方列强的挑战促成了德川幕府的覆灭及1868年的明治维新,原有的封建制度改变为中央集权。理论上,明治维新标志着天皇重掌政权,即幕府将军向天皇奉还政权。但从政治现实上看,政权实际上转移到了一批新的政坛精英手中,他们多为萨摩或长洲藩地的原政治领袖[1]P80,明治维新后他们便以天皇之名行事,这些政治精英被称为元老[1]P88。

    第五章,关于司法权限和程序的规定。司法权由法院以天皇的名义按照法律行使之;法官由具备法律规定的资格者担任;审判公开进行,但案件涉及秩序稳定或有伤风化时,可以按照决议不公开进行;属于特别法院管辖的事务,由另外的法律决定;属于行政法院审判的案件,不在司法法院管辖的权限内。

      明治天皇(1868~1912)在位期间,日本在经济、科技、社会、文化、政治与法律方面均经历了迅速的现代化与西方化。“从来没有任何国家,能如此快速而成功地对西方的经济、军事与科技优势所带来的挑战作出反应。”[1]P84-85以法律领域为例,日本订立了欧洲式的法典(主要参照法、德两国法典),又设立了欧洲式的法院、律师职业和法学教育[2]第2章。法治国家与司法独立的概念得到引进,并被奉为正统[2]P25。政府的行政制度亦进行了西化[1]P83、88。

    第六章,关于国家财政。新设租税及税率的变更由法律决定;国家的岁出岁入,每年预算须经议会协赞;国家预算须应先向众议院提出;皇室经费依照现有的定额,每年由国库支付,需要增加数额时,需要议会予以协助;基于宪法大权既定的岁出及依据法律结果和法律上属于政府义务的岁出,不经政府同意,议会不得对之废除或削减;如出现特别需要,政府须事先确定年限,使追加费用得到议会的协赞;在为维持公共安全的紧急需要场合,因内外情形而不能召集议会时,可依据敕令采取必要的财政措施;在议会未能议定预算以致预算未能确定时,政府可实施上年度之预算;国家岁出岁入的决算由会计检查院审查后确定,政府须将决算、审查报告均提交议会。

      从宪政角度来说,最重大的发展之一莫过于1870年兴起的自由民权运动,以及与之相关的主张在日本建立英式国会的运动[1]P87-88。1875年,日本政府向社会承诺最迟于1890年制宪,并成立国会[2]P28。为准备制宪,政治家伊藤博文被派往欧洲以研究当地宪政制度[2]P28。虽然当时各政治团体和政界人士都提交了内容各异的宪法草案,最终被政府认定为最适合为日本仿效的还是欧洲某些国家的君主立宪制度,尤其是1850年的《普鲁士宪法》[2]P28。1889年,《大日本帝国宪法》(又称《明治宪法》)终由天皇颁布。《明治宪法》的颁布被视为天皇的行为,而非日本全国人民的行为;西方的主权在民概念没有被纳入其中。根据宪法正文前的“御告文”,天皇“誓率先现在及将来之臣民履行此宪法无惩”。紧随“御告文”的是“宪法发布敕语”,其中写道:天皇“对现在及将来之臣民,宣布此不磨之大典。…国家统治之大权,朕承之于祖宗,侍之于子孙。”宪法正文则宣告“天皇神圣不可侵犯”[61],并“为国家元首,总揽统治权”[62]。在宣称天皇拥有统治权的同时,《明治宪法》(于第三章)设立名为帝国议会的国会制度,当中包括贵族院(上议院)及众议院(下议院)。前者由贵族及敕任议员组成,后者的议员则由人民公选产生。宪法于第二章列明臣民的权利与义务(第一章乃关于天皇)。其余章节则是关于为国务大臣及枢密顾问(第四章)、司法(第五章)、财政(第六章)及补则(第七章)。起初,众议院的选民范围局限于每年缴纳至少15日圆税款的男性公民,这类人当时仅占人口的百分之一[1]P89。其后选民范围于1900年及1919年先后有所扩展,到了1925年,所有男性公民皆享选举权[1]P93。不同政党的候选人互相竞逐,并在进入议会后与政府行政官员分享权力,发挥制衡作用。这种制度逐步演化英式的议会内阁制,即组成内阁的首相及其他大臣,均从众议院中占多数议席的政党的领袖之中任命。日本帝国议会因而“成为西方以外,首个成功的议会制度的实验”[1]P89。这种于大正天皇位内(1912~1926)盛行的民主政治被称为“大正民主”(1913~1932)[1]P93。然而,日本民主发展的趋势却于20世纪30年代发生了逆转。

    第七章,为补充规则。规定,将来需要修改宪法款项时,据敕令、提交议会讨论;修改〈皇室典范〉,须经帝国议会讨论;宪法及〈皇室典范〉在设置摄政期间不得变更;法律、规则、命令等不拘用何种名称,未与宪法相抵触者,均有一体遵行之效力。

      应当指出的是,即使在20世纪30年代民主发生倒退之前,西式的自由主义的民主宪政从未被完全引入日本。十九世纪末以来,为了防止时有发生的民间骚乱,以及打压异见人士与共产主义者等原因,日本人的公民与政治自由一直受到严苛的法律限制,如19世纪末的《保安条例》[2]P29和1925年的《治安维持法》[1]P97。值得注意的是,《明治宪法》所保障的权利可受法例的限制,宪法并没有设立任何进行违宪审查的机制。

    1889年的日本宪法虽然有浓厚的天皇统治色彩,但是,与满清中国那样的君权专制相比较,在本质上,依然属于君主立宪性质的民主政体。天皇虽然拥有统治大权,但是,这个统治大权必须依据宪法来执行,是法治下的统治,与君权专制之帝王随心所欲不受任何节制的“人治”是根本不同的。宪法规定天皇不得以命令更改法律,就是不允许天皇私拟法律,而君权专制帝王之所言即为法律。国家大事必须经过议会的讨论决议才能通过,而君权专制帝王可以独自决定一切事情。法官须具备法律资格的人担任,审判须公开,而在君权专制下,司法却可以受到行政长官的操控。国家财政预算须经过议会的批准,而在君权专制下,审计无效,支出随意。

      日本军人政府的兴起并于1936年正式取代文官统治[2]P31-32的原因,固然可以归究到国际经济大萧条、日本民意对军方在华军事行动的支持,以及文官政府的一些领导人被军方暗杀等原因,然而《明治宪法》本身的不足之处,也是一个关键因素。《明治宪法》并不要求内阁大臣或首相向议会负责;他们完全由天皇任命,只向天皇负责。如此一来,任命议会中多数党的领袖成为大臣或首相的做法,就无宪法上的基础。再者,按照宪法,只有天皇拥有对军队的最高指挥权,军队实际上不受文官政府的控制。自20世纪30年代起,亦即日军侵略和占领中国东北时,日本的外交政策与军事行动已大致由军方自把自为。军方于20世纪30年代取得对政府的控制权后,将日本变为一个由警察与特务统治的军国主义极权国家,并向国民灌输“国体”(kokutai)思想[3]P7,强调对神圣天皇的绝对忠诚、完全牺牲,最终更挑起了太平洋战争。

    所以,1889年的日本宪法,已经属于共和民主性质的宪政大法。据此宪法构建的政体属于君主立宪特色下的共和政体。就是因为有了这个君主立宪的政体,日本的明治维新才最终成功地把日本推向近代崛起之轨道,经济、文化、科技、军事、外交等各方面获得巨大的发展,把一个小小的日本转变成亚洲第一强国,打败了君主专制统治的愚昧落后的满清中国,打败了沙俄帝国。在20世纪初,成功崛起的日本再次向全世界宣告,民主宪政就是比君权专制好!让当时的中国人彻底认识到君权专制体制的落后和无能,认识到民主宪政的强大。戊戌政变、慈禧新政,乃至于辛亥革命之后的发展,都受到日本崛起的深刻的影响。

      日本战败后,由美国主导的盟军占领了日本(1945~1952)。美国除了在日本推行去军国化、并协助日本重建经济和社会外,也意图将日本转化为真正的自由主义的民主宪政国家。驻日盟军总司令麦克阿瑟将军要求战后的日本政府着手草拟新宪法。不同政党及团体提出了关于草拟新宪法的方案,政府随之拟定草案,提交给驻日盟军总司令部。然而美方对草稿并不满意。麦克阿瑟于1946年2月指示手下拟定一份指引,让日本政府在此基础上再行起草。新宪法的草案再经修订后,经驻日盟军总司令部批准,最终于1946年8月由新选出的帝国议会众议院通过[3]P13。这部《日本国宪法》由裕仁天皇(1926年即位~1989年驾崩)于1946年11月按照《明治宪法》中关于宪法修订的条款颁布,以此确保了日本宪法的延续性。另外,宪法的延续性也因1946年《日本国宪法》保留天皇制度而得以保障,但在宪法的基本原则与宪法所确立的政治体制方面,则发生了根本性的转变。这部新宪法的基本原则包括主权在民、和平主义(永远放弃发动战争、武力威胁或使用武力)和对基本人权的保障。政治制度正式确立为英式的议会内阁制。新宪法亦采用了美式的违宪审查制度,即法院可根据宪法审查国家的立法与行政行为。

      如果把新宪法的序言与《明治宪法》的序言比较,可谓大相径庭。前者开宗明义说“我们日本国民…兹宣布主权属于国民,并确定本宪法。”不过,新宪的基本结构与章节仍主要沿用《明治宪法》。故此,第一章仍是关于天皇的章节,它规定天皇仅是“日本国的象征,是日本国民统一的象征,其地位,以主权所属的日本国民之意志为依据。”[63]“天皇有关国事的一切行为,必须有内阁的建议与承认,由内阁负其责任。”[64]第二章为新增章节,题为“放弃战争”,当中只有一项条文即第9条,亦是新宪法中最著名的条文。第三章题为“国民的权利与义务”,列举了诸多公民与政治权利,社会、经济与文化权利及财产权等。其他章节分别涉及国会(即“国家的最高权力机关”,包括众议院及参议院两院)、内阁(须“对国会负连带责任”)、司法(被赋予违宪审查的权力)、财政、地方自治、宪法的修改(须每议院全体议员三分之二以上通过,并于全民投票得到半数以上赞成)、最高法院及补充规则。

      虽然1946年的《日本国宪法》制定于盟军占领时期,它却一直沿用至今,成为当今世界最“耐用”的宪法之一。虽然日本国内不时有修宪的倡议与争论(特别是就第9条而言)[3]P12-18,但政府和国会从未正式提出过任何宪法修正案,更遑论制定任何修订宪法的条文。战后这部新宪法看来是赢得了大部份日本国民的满意、支持与尊重[65]。整体而言,日本政府对宪法保障的权利与自由是尊重的[3]P9。有关宪法条文的诉讼案件也为数不少,然而日本最高法院素以保守和司法克制著称,在62年内(1947~2008)仅有八次宣告国会通过的法例违宪[66]。自20世纪40年代末起,日本一直定期举行自由而公平的选举,而保守派与改革派的政党都积极地参与选举和政务。战后自民党长期独大(直至2009年)可说是由于日本选民自身的选择而导致的。笔者认为,日本是西方自由主义的民主宪政移植到亚洲土壤的成功“物语”。

      

      二、印度的案例

      

      印度是世界最古老的文明之一,在殖民化过程中,它的法律及政治体制经历了全面的西化。“这种对其传统规范体系的转化,是世界文化交流史上值得瞩目的成就之一”[4]P16。英国东印度公司成立于1600年,并于17世纪开始于印度活动;到了1858年,英国政府正式就印度行使主权,负起管治印度的责任[5]。英国国会制定《1858年印度政府法》,作为英国在印度施行威权主义的殖民统治的法理基础。英国普通法的基本概念和体制,如法院制度、司法独立、律师制度等也被移植到了英属印度。后来,英国将民选成分引入了印度的立法议会,使印度政治体制朝向英国西敏寺式的代议政制发展,虽然这举措当时并非是为了推动印度独立。印度人组织了自己的政党——如1885年成立的印度国民大会党,及1906年创立的全印穆斯林联盟。第一次世界大战期间,国大党展开其地方自治运动,争取由印度人自治[6]。后来,圣雄甘地带领国大党进行不合作运动的非暴力抗争,目标是追求印度完全脱离英国统治而独立。二次大战后,英国最终同意让印度独立。全印穆斯林联盟对于将英属印度分割为印度与巴基斯坦两国的建议得到接纳。英国国会制定的《1947年印度独立法》正式确立印、巴为两个新的主权国家,各自拥有其制宪会议,(点击此处阅读下一页)

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